導讀： “十一五”以來，我國各地區、各部門把節能降耗作為調整經濟結構、轉變經濟發展方式、推動科學發展的重要抓手和突破口，取得了顯著成效，為保持經濟平穩較快發展提供了有力支撐。但是，《經濟參考報》記者近期在調研中了解到，我國節能降耗工作仍存在不少亟須破解的瓶頸問題。比如，在我國部分地區，被節能降耗工作弄得焦頭爛額的是政府相關部門，而一些重點耗能單位卻很悠哉游哉。在節能手段方面，經過多年的技術改造，目前依靠技改降耗的空間已經很小，但結構節能工作還面臨各種阻礙。此外，我國目前節能工作仍沿用的“一刀切”做法，以及粗線條的評估系統，使有些企業發出“即使停產都完不成任務”的抱怨。專家建議，解決目前節能降耗工作面臨的瓶頸問題，須政府加快自身職能轉變和體制改革，同時硬化企業節能考核、大力激發企業創新活力，并在制度設計方面向“精細化”目標邁進。
　癥狀一：

　　“企業生病”堆積降耗壓力“政府吃藥”難治市場沖動

　　【記者近期在內蒙古、云南、湖南、江蘇等地調研時了解到，不少基層干部把當前行政手段強推的節能降耗，形象地稱作“病人生病、醫生吃藥”。因為有“一票否決”，在黨政系統內部，節能工作從上到下逼得很緊，政府部門急得焦頭爛額，公務員壓力大，但好多企業不著急，有的企業明明是重點耗能單位，卻很悠閑，這也是造成2011年我國節能降耗指標沒有完成的一個重要原因。】

　　完不成任務怎么辦？拉電閘、改數字

　　去年第四季度以來，隨著宏觀調控深入和部分領域投資縮減，鋼鐵、建材、電力等高耗能行業漸入低谷，這一影響與各地為完成節能指標而采取的措施疊加，暫時緩解了眼下節能降耗的壓力。然而，在國家定調“穩增長”被放在突出位置后，不少企業仍寄希望于調控松動，地方政府則全力確保投資增長。主要依靠行政手段強推節能降耗的方式，遇到市場規律重重挑戰：在市場疲軟的掩蓋下，耗能產業正伺機反彈。

　　記者在內蒙古豐宇鐵合金集團有限責任公司、湖南省湘潭鋼鐵集團有限公司、株洲冶煉集團、云南銅業集團等企業采訪時，大家普遍反映，自去年第四季度以來，生產銷售逐漸轉入“寒冬”，企業不能滿負荷生產，只能在微利、虧損狀態下勉強維持。

　　但多數接受采訪的企業認為，相信“國家政策總會松動的”。內蒙古一家鐵合金生產企業老板說：“只要市場好轉，企業的利潤十分可觀。”

　　在市場行情成為影響高耗能生產、銷售、投資主因的同時，政府以行政手段為主的節能降耗措施顯得力不從心。“十一五”期間，烏蘭察布市在連續兩年未完成節能考核目標后，制定出臺關于節能降耗的“應急預案”：每到七、八月份，開始盤點上半年節能成績，預測全年完成情況，適時約談耗能企業老板、黃牌警告、差別電價，直至拉閘限電。在突擊完成“十一五”節能指標的最后幾個月，全市高耗能企業只能維持“水管不凍”的冬眠狀態。

　　記者采訪了解到，在當前節能降耗工作以行政手段推行為主的情況下，烏蘭察布市的做法有一定普遍性。在抓官員“帽子”、抓項目審批、資金分配、價格干預仍然無法完成節能降耗任務時，一些地方鋌而走險、怪招迭出。西部地區一位多年負責節能工作的干部說，在最危急的時候，拉電閘、改數字成了節能的兩大“絕招”。不少人在接受采訪時都承認，存在向上級統計部門“攻關”、做數字文章等現象，但不便細說。

　　兩難境地：要發展還是要節能？

　　作為主管湖南省全省工業節能、原材料工業發展兩大塊工作的經信委副主任，劉平凡經常陷入“左手和右手較量”的兩難境地。他說，發展原材料工業和節能降耗相互沖突，又都歸我主管，有時開一個會同時研究這兩個議題，從要求到措施都前后矛盾，政府既是壓力的制造者，又是壓力的承擔者，所以體會特別深、壓力特別大。

　　這種“一手抓節能降耗，一手抓耗能工業發展”的糾結，已經成為部分地區發展中的常態。中國節能協會節能服務產業委員會高級顧問王樹茂、發改委能源研究所主任康艷兵、廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強等專家認為，在當前我國產業發展方向和工業節能降耗均以政府行政力量主導的情況下，地方政府“左手和右手較量”的尷尬很難避免。

　　業內專家表示，政府一只手創造了高耗能產業的市場需求，另一只手卻壓著企業少生產、不生產，導致節能降耗在很多地方是“為了節能而節能”，好一點的地區在邁出“倒逼傳統發展模式降速”的第一步后，也遲遲不能邁出“促進結構調整和方式轉變”的第二步。這種自相矛盾的做法客觀上讓不少地方陷入“要發展還是要節能”的兩難境地，也讓節能降耗始終無法與經濟發展處于同等重要的地位上。地方政府在選擇時往往首先考慮G D P，節能降耗動輒要為保增長“讓路”，真實的能源消耗壓力往往被遮蓋在“政府限產”和“行情不好”營造的雙重假象之內。

　　對策與建議節能降耗工作應還給市場

　　接受采訪的基層干部和業內專家認為，目前，我國節能降耗工作已經走到以行政手段為主向以市場手段為主轉變的“十字路口”，政府如何加快自身職能轉變和體制改革、如何做好“有所為，有所不為”，是能否順利完成這一轉變的要害所在。

　　一、政府撤出“陣地”。專家表示，政府部門管得太細、太多，是當前節能管理體制不順的重要原因。如某些宏觀經濟部門，整天忙于給節能項目和企業評估、“分錢”、核定減免稅，而這些部門對節能項目運作情況了解不多、更無法科學評估，具體工作應該交給業務部門去做。

　　二、“還原”能源價格。價格改革是無法繞過的問題，加快推進資源稅和能源價格形成機制的改革，盡快讓能源產品價格真實反映資源的稀缺程度、反映資源環境的真實壓力。工信部節能與綜合利用司司長周長益建議，深化能源資源價格改革，可以適當提高能源資源價格，使能源資源等生產要素成本得以釋放，通過資源型產品市場價格信號，引導企業主動節能，改變企業“節能不節錢的現象”。

　　三、完善市場體系。加強節能量的測量、驗證、評估、審核、監督等基礎能力建設，適時推廣政府與企業的自愿節能協議、合同能源管理、節能量交易等市場化工具，促進節能降耗市場體系形成。康艷兵認為，在建設節能市場體系、培育節能市場載體的過程中，尤其注意政策對市場造成干擾的問題，避免“權力攪買賣”現象發生。

　　癥狀二：

　　技術節能幾近“天花板”結構節能尚在“大門外”

　　【目前，我國依靠淘汰落后產能、常規技術改造進行技術節能的空間已經很小，部分行業、企業能耗已做到國際先進、甚至領先水平，部分地方政府擴張型的發展方式、剛性的產業結構成了能耗水平進一步下降的最大障礙。我國節能降耗走到“能否倒逼調結構、轉方式”的臨界點。】

　　僅靠技術改進恐難遂降耗目標

　　記者在內蒙古、云南、湖南、甘肅、福建、江蘇等地采訪時，地方政府領導、重點耗能企業負責人、業內專家一致認為，盡管通過技術進步推動節能是個永恒的主題，但是在某些行業、企業、地區，技術節能進一步發揮作用的空間日益收窄，有的甚至遇到“天花板”。

　　工信部節能與綜合利用司司長周長益介紹，目前，新型干法水泥、大型鋼鐵高爐、超臨界機組等的比重已顯著增加，有的已經在行業得到了廣泛應用，因此再進一步提升技術裝備、通過技術改造實現節能的空間逐步縮小。據測算，如果按照現有的產業結構不變，在目前主要耗能工業產品單耗下降空間已大幅縮小的情況下，僅靠淘汰落后產能和技術進步，支撐“十二五”節能降耗目標任務難度很大。

　　湘潭鋼鐵集團有限公司能源環保部首席工程師劉憲說，過去6年，湘鋼集團噸鋼綜合能耗由683千克降至600千克標煤，離全國最好水平僅有不足30千克的空間，根據政府要求，未來4年每年還要下降8至9千克。目前已經把干熄焦、余熱發電等所有國家推進的主要節能技術已經用完了，壓力之大可想而知；株洲冶煉集團生產技術部副部長周正華介紹，企業的單位產品電耗已經降至3000千瓦時左右，接近理論值，已經成為國內外同行業的標桿，如果繼續投入巨額資金用于節能降耗，就極不劃算了。

　　蘭州市節能監察中心主任朱彥、蘇州市經信委張元春等認為，由于技術節能的空間已經不大，“十二五”的重點應從技術節能轉到結構節能，這一觀點成為受訪者的共識。

　　低能耗、高附加值產業是方向

　　記者調查發現，在節能降耗形勢日益嚴峻之時，“倒逼機制”并沒有把地方政府的主要精力引導到經濟結構調整、發展方式轉變上來。過去幾年中，一些地方政府為了突擊完成節能任務、避免“一票否決”、保住“帽子”，對重點耗能企業甚至居民拉閘限電的現象時有發生，數字造假也并不鮮見；未來幾年內，不少地方投資拉動、資源消耗推動的固有發展方式呈現出的巨大慣性令人擔憂。

　　內蒙古發展研究中心處長司詠梅介紹 ，內蒙古的“十二五”的節能指標為15%，比上個五年降了7點，但是實際的節能量比“十一五”多2000萬噸標準煤，所以表面看是容易了，實際需要完成的量更大。更重要的是，內蒙古欠發達的區情沒有改變“十二五”期間，產業結構重型化的趨勢還會繼續延續，在這樣的情形下，加快發展與節能降耗存在矛盾。

　　甘肅省工業和信息化委員會副主任溫隆家說，甘肅省產業結構是以能源、原材料加工為主，高耗能、高排放、資源依靠型特征十分明顯。溫隆家認為“十二五”期間要實現跨越式發展，必須走工業強省之路，要實現與全國在2020年同步達到小康的目標，甘肅的發展速度肯定要加快，其中工業增加值的年均增速不能低于16%，很難做到快速發展的同時把能耗降下來。

　　“節能與發展屬于兩難問題”的觀點，在接受記者采訪的基層干部中得到普遍認可。江蘇省經信委處長張金國認為，在工業化和現代化還沒有實現之前，節能和發展在具體問題操作上是相互矛盾的。發展低能耗、高附加值的產業，是各地夢寐以求的。但經濟發展有其客觀規律，并不以我們的意志為轉移，從這個意義上說，江蘇完成“十二五”目標的難度大于“十一五”。

　　對策與建議“硬化”節能考核，激活創新能力

　　湖南省經信委副主任劉平凡、云南銅業生產部主任張云軍、中國節能協會節能服務產業委員會高級顧問王樹茂、發改委能源研究所主任康艷兵、廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強(微博)等人認為，一方面從國家層面上把節能降耗任務提升至與經濟發展同等重要的地位，一方面加快以政府職能轉變為中心的改革，更充分地發揮市場配置資源的基礎性作用，用制度激活全社會的創新能力，是促進結構調整、方式轉變的關鍵。